优秀行政公益诉讼检察建议书实例

定边县人民检察院检察长 郭永刚

定边县人民检察院第二检察部 米富华

摘要：围绕提升行政检察公益诉讼权威这个中心命题，向内梳理了检察系统内部考核对业务走向的深远影响，向外提出办大案、扩影响、主动向党委、人大汇报工作等办法，以此达到提升行政检察公益诉讼检察建议的权威。

从2015年检察公益诉讼制度试点开始，短短5年时间，行政检察公益诉讼工作迅速成长为检察机关的热门业务，成效明显。但是与此同时，检察公益诉讼工作在发展中，也出现一系列问题，例如片面追求公益诉讼检察建议数量，重视诉前，轻视诉后，内部考核不合理，外部协调不畅等等。

一、行政检察公益诉讼现状

1.评价成效重量不重质问题突出

在检察机关内部，检察公益诉讼要不要定任务，年底业务考核时，应不应该“以数量论英雄”，如果不以数量论英雄，又应该以什么作为考核的依据和标准呢。在这个问题解决之前，数量永远是检察公益诉讼成效的重要衡量指标。从司法实践来看，各个基层检察院每年发出的诉前检察建议数量多少不等，有的每年多达几百件甚至上千件，有的每年十几件，几十件。无论如何，可以肯定的是，检察建议的数量与检察建议的权威性并不成正比。检察建议针对的事项，挽回的成效，在当地的影响，应该综合被考量。但是检察建议的影响，很难客观量化反映。一些检察建议的影响，甚至要到几年之后，才能显现持久的影响力。而这些，很难在当年的考核中被公正对待，从而引发基层检察院唯数量论的倾向。但是必须注意的是，同一个事项、同一片区域针对同一部门存在多个违法行为，拆分发出十几分甚至上百份的检察建议，行政部门在回复的时候，往往合并回复，这反倒有损检察建议的权威。业务考核以检察建议是否按时回复作为考核指标，这就导致检察建议发出后，行政部门不及时回复，检察人员为了要回复而刻意与行政部门密切联系，以争取甚至求取行政部门的按时回复，这更有损检察建议的权威，甚至有损检察机关的颜面了。

2. 检察建议发出后整改效果一般

业务考核的时候以检察建议数量论英雄，但是必须注意到，从前期调查到发出诉前检察建议，只是检察公益诉讼的出发点，从切实整改到公益保护效果显现，才是检察公益诉讼的落脚点。而后者往往历时更久，且行政机关是否整改到位，国家利益和公共利益是否得到保护，缺乏更为客观的评判标准。检察公益诉讼系统上线运行以来，往往要求填写具体的公益保护成效，比如挽回了多少经济损失，清理了多少污油泥，关闭了多少企业，清理了多少垃圾，试图量化成效考核。说明上级部门已经关注到诉前检察建议整改成效，但是从笔者的切身体会来看，除了少部分案件，大部分案件的成效量化考核还是存在障碍，例如检察机关作为非专业机构，大多依据行政部门回复来填写这些数据，但是行政部门的回复容易言过其实，而且其回复更多关注的是如何重视，如何行动，并不是过分关注成效。这是基层官僚制度的体现，是以会议落实会议，以文件落实文件的一种反应，很难在短期内得到改正。更何况，对于一些习惯性违法，长期性违法行为，例如倾倒垃圾，超速超载等违法行为，打击成效起起伏伏，往往是管理严格，秩序转好，假以时日，旧疾又犯，故伎重演，检察建议很难起到斩草除根的作用。

3. 提起行政公益诉讼数量偏少

在立法目的上，提起行政公益诉讼是作为诉前检察建议的一种保障手段而设置的。当然，考虑到行政公益诉讼提起诉讼所可能带给行政机关的压力乃至于对行政机关法定代表人政治前途的影响，最高人民检察院提出，将双赢共赢多赢作为检察公益诉讼的最终目标，各级检察机关也贯彻方针，因此，98%的公益诉讼案例都止步在诉前程序。以我院为例，2015年至今，共计办理行政公益诉讼案件230余件，其中提起行政公益诉讼案件3件。

可是，从另外一个角度考虑，不履职或者履职不到位的，导致公益利益受损的，符合提起行政公益诉讼的条件。那么，这意味着98%的检察公益诉讼案件行政部门在检察机关介入以后，都履职到位了，而实际情况可能并非如此。有的关系到重大民生和生态环境安全的问题，党委牵头，政府主抓，几年都没有成效。检察机关在发出诉前检察建议的时候，有两种情况，一种是挑芝麻小事发出检察建议，完成任务了事，并不会挑涉及民生或者环保领域的硬骨头啃。另一种是检察机关从公益保护的角度介入此事，但是成效甚微，起诉难度大，因此也止步在诉前程序。诉前检察建议成效很难保证，更不要说达到了促使行政部门积极履职，保护公共利益的目的。

二、提升检察公益诉讼刚性的已有好路径

如何提升检察公益诉讼的权威，是高检院、省级院考虑较多的问题，从目前办案要求来看，有一些制度其实能起到很好的作用，但是由于落实不到位，效果还没有得到明显的体现，应该继续坚持，以待成效。

1.发动社会力量凝聚监督合力

2018年12月陕西省人民检察院就出台了《关于实行行政公益诉讼诉前检察建议报备制度的通知》，要求各市院和各基层检察院要将检察建议向同级人大、监察委、政法委报备。后又在相关文件中要求将检察建议书向被建议部门的上级部门报送。说明上级检察机关已经充分认识到检察建议超报抄送制度的重要性。但是在具体的落实中，基层检察院做的不到位，不充分，这方面的原因是多方面的。例如嫌弃麻烦，效果难以即刻显现。抄报抄送制度的目的在于主动接受监督，扩大检察建议的影响力。将行政机关不依法履职、不正确履职的事情在一定范围内公之于众。

提升检察建议的权威性，既要借助外部力量，又要规范内部操作。但是必须注意的是，在借助外部力量的过程中，要界定法律监督和人大监督、党委领导、政府部署的安排，突出法律监督的主体性、严肃性、权威性。

2. 争取党委、人大支持

按照人大工作安排，检察机关主要领导应该向人大报告工作。从另一方面来讲，在履职这一职责的过程中 ，除了讲述工作成绩，思想变化等以外，应该重点报告检察机关的成绩，困难，寻求人大的帮助，将人大权力监督和检察机关法律监督结合起来。

我这里指的向人大报告不是指每年人代会上的报告，因为人代会上的报告要全面反映检察院的工作。更多意义上，检察机关应该以专题形式就公益诉讼工作主动向党委、人大汇报，尤其是对于检察建议发出以后，行政部门履职情况进行汇报，对于推动困难、难度较大的工作，主动向党委、人大寻求帮助。

3. 寻求政府和被监督部门的支持

从司法实践来看，行政部门对检察建议的态度并非完全抵触，对于一些习惯性违法和长期性违法问题，行政部门亦有借助检察机关推动问题治理的愿望，这为检察机关和行政部门合力推动工作提供了契机。

此外，对于基层检察机关来说，县政府的支持具有统领其他行政机关的效力。例如2019年我院办理的定莲路交通障碍案，就是政府部门主动提出，希望借助司法力量推动的典范。再比如，我省今年开展的污染防治攻坚战行动，还比如国有资产保护等工作，都是通过与政府直接合作，撬动其他行政部门加入到整改活动中。

三、未来应该把握的几个方面

1.重视考核指挥棒效应

业务考核方面，既要注重数量，又要注重质量，而且要把注重质量的标准进行调整。目前公益诉讼案件到了诉前程序，有“行政公益诉讼诉前程序效果”一栏，但是该栏将质量考核完全量化。分为水污染、大气污染、土壤和固体废弃物污染、其他四个栏，一方面主要集中在环境污染方面，且要求填写具体的保护被污染土壤面积，清理河道公里，清除垃圾吨数。而在行政机关的回复中，往往缺乏这些量化的指标。久而久之，大家都不喜欢填写这张表。导致公益诉讼效果很难量化考核。建议对目前的考核办法进行改进，空出专栏允许基层院填写略显低效但是符合实际情况的办案成效。

2.重视典型案例的示范引领作用

参照以前反贪污贿赂、反渎职侵权考核指标，可以要求基层检察院在办理案件过程中，要再不同领域办理典型案例，甚至办理一定数量的大案、要案，并且制定明确的标准，指明何为大案，何为要案。依个人之见，所谓大案，指的是影响大，成效大，部门多。所谓要案，指的是涉及民生，涉及当前政府工作的重点，例如涉及生态环境保护和食品药品安全保护等。大案要案考核应该占有较重的比例。

当然，为了推动大案要案的办理，要充分利用目前三级系统联动的办案机制，市级检察机关，甚至省级检察机关加强联络，及时督促、支持，挑破地方保护壁垒，构建一体化的公益诉讼运行机制。

3.探索整改不到位行政部门负责人处罚机制

一方面，有必要遏制检察建议以数量论英雄的势头。陕西省院目前正在起草公益诉讼磋商制度，要求所有发出检察建议的案件，应该先与行政部门磋商，行政部门答应整改的，不得发送诉前检察建议。不得不说，这是检察公益诉讼扭转“唯数量论英雄”的根本措施。但是检察建议发的少了，是以退为进的招数，是为了保障检察建议的严肃性，因此，对于少量发出的检察建议，尤其应该注重维护其权威性。

对于超期回复、整改不到位、彻底不整改推诿扯皮的行政部门法定代表人，按照情节清楚，必须予以一定程度的惩戒。陕西省人大常委会出台的《关于加强检察公益诉讼工作的决定》提到了相应的惩戒措施。“检察机关办理公益诉讼案件，应当遵照法律规定的方式调查收集证据，核实有关情况。有关单位和个人应当配合检察机关调查核实，不得以任何理由拒绝、推诿或者阻挠、妨碍。对拒绝、推诿或者阻挠、妨碍检察机关调查核实的有关单位和个人，按照下列方式依法作出处理：以限制人身自由、聚众围攻、抢夺破坏调查设备等暴力、威胁或者其他方式干扰、阻碍调查的，检察机关可以采取法律规定的处置措施予以处置；需要公安机关配合的，公安机关应当及时依法处理；相关单位和个人拒不配合或者拒不提供证据的，检察机关可视行为性质和程度约谈相关单位负责人，建议更换承办人或者予以责任追究，对约谈后仍不配合的，建议有关机关对其主要负责人或相关人员予以处理。”但是从司法实践来看，一方面公安机关不配合怎么办。第二是检察机关如何约谈相关单位负责人。三是检察机关建议对相关人员予以处理，建议谁给相关人员予以处理，这些问题不解决，公益诉讼的权威性就提升不起来。

总之，一项制度发展如何，既要考虑其法理基础，又要考虑其实践效果。检察公益诉讼运行以来，像一个贪长的孩子，五年的时间身高窜起老高，但是其面容依然显得幼稚，本领依然显得单薄，这需要我们检察公益人不断努力，以功成不必在我，功成必将有我的魄力和勇气，从理论研究中汲取养分，从司法实践中吸取教训，不断推动这项具有中国特色的社会主义制度发展壮大！

责编:高宝祥

参考文献

[1] 张宝印、佟晔：论公益诉讼引发的检察监督的范式演变[J]. 辽宁公安司法管理干部学院学报,2019(6).

[2] 荣晓红:论我国检察建议刚性建设[J].江苏警官学院学报 2019(6).

[3] 姬艾佟:行政公益诉讼诉前检察建议的完善[J].中国检察官 2019(20).